讲座纪要 | 人地之间: 中国增长模式下的城乡土地改革

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讲座纪要

由浙江大学社会学系主办的杂志《历史与变革》旨在建构新的学术空间与公共平台，思考有关中国和世界过去与未来的重大问题，期待经由历史来认识当下，并窥探通往未来的道路。杂志第一辑“什么是历史社会学”已于今年2月以系列书目的形式由中信出版集团公开发行。

历史与变革（第一辑）：什么是历史社会学

4月26日上午，《历史与变革》系列活动第三期邀请了香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然来到浙江大学社会学系做学术讲座。陶然老师为现场师生分享了他的“中国模式三部曲”写作计划，并介绍了其中的第一部，即今年3月出版的新书《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》的主要内容。

本次讲座中，陶然老师首先对解释中国经济增长的主流文献进行了简要回顾，并介绍了“中国模式”的方法论基础和需要把握的四对关系，包括中央-地方关系、产业间关系、国家-社会关系和国内-国际关系。随后，他分析了中国、苏联从计划经济向市场经济转轨路径分异的结构性原因，并阐释了在1990年代中后期逐渐形成的“三二一”经济增长模式。这一模式在创造空前财富的同时，也催生了当前愈演愈烈的土地财政、土地金融及严重的房地产泡沫问题。

在讲座最后，陶然老师与公共管理学院政府管理系的田传浩老师、城市发展与管理系的李学文老师就中国模式的代表性、内生变量、地方政府的能动性、土地所有权等问题展开交流讨论。

一、中国模式的方法论基础：跨国、比较与历史分期

围绕改革开放以来40多年中国经济的高速增长，国内学界已经产生了大量研究成果。然而，目前在学界有一定影响力的解释，无论是经济学家提出的财政分权理论、地方官员晋升锦标赛理论，还是社会学家提出的项目制、中央一统体制与地方有效治理矛盾等分析框架，无一例外都没有抓住中国改革开放以来快速增长的本质——既有研究要么对于市场过度迷信，认为一旦政府退出市场就自然会带来经济增长，并以此否定“中国模式”的存在；要么简单吹捧政府的各种政策和做法对经济增长产生的积极作用；要么为了直接和西方主流的新制度经济学理论挂钩，就去寻找中国是否存在有利于经济增长的特定制度安排，试图以各种方式来刻画出一个“中国模式”，最后自觉不自觉地成为理论的搬运工。

在陶然老师看来，对于这一重要的理论与现实议题，我们今天仍然需要重新提出正确的研究问题，并在有效回答这些问题的基础上重设研究议程。这样做至少是出于以下几个原因：首先，有些研究者的视野仅仅局限于中国内部，或者经济发展的某一阶段，因此这些解释往往过度强调了中国特定阶段、特定区域乃至特定制度安排的特殊性。其次，为了使其理论框架涵盖更大的时空范围，有些研究者不惜扭曲或忽视经验事实，拿着锤子找钉子，生搬硬套，然后不加仔细思考地去把这些可疑分析框架的适用性过度扩张，导致这些分析框架的有效性大打折扣，犹如一条越拉越脆弱的皮筋。最后，受到国内学术风气的影响，对于“中国模式”存在与否的争论很容易变成政治立场和意识形态的争论。但是“模式”并不代表“模范”，“中国模式”应该是，也只能是一个学术分析的概念。

虽然正确总结“中国模式”仍然具有解释改开以来中国高速增长的潜力，但陶然老师认为，这必须建立在对于他国相应阶段发展经验（比如苏联、东欧国家、东亚发展型国家）的深入了解，以及对于中国经济发展不同阶段进行细致比较的基础上。这构成了“中国模式三部曲”写作计划的出发点：第一部《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》试图在中国过去20多年形成的增长模式进行整体性描述的基础上，分析四十年城乡土地改革的经验事实及困境，并就城乡土地制度各个细分领域的改革提出系统化政策建议；第二部《天人之际：关键历史节点下的中国转型模式》则建立在对于中国、前苏联、东欧、越南等国家的计划经济及其向市场经济转轨的跨国比较上，时间跨度为1952年到1990年代中期；第三部《无食我黍：东亚发展型国家视角下的中国增长模式》将为读者呈现中国在1995年后形成的、与日本、韩国和台湾等东亚模式有一定相似性、但也存在显著差别的经济增长模式，并考察其经济、社会及环境含义。总之，要理解“中国模式”，从而解释中国的转型发展，就必须要了解与中国不同发展阶段具有可比性的其他经济体，展开跨国的比较分析。

二、中国模式考察的四对关系

要理解1970年代以来中国经济转型发展的本质，必须全面考察以下四对关系及其在不同历史阶段的变化。这是陶然老师的分析框架与财政分权理论、地方官员晋升锦标赛理论等主流经济学框架的重要区别，也是前者的理论框架与后两个竞争性理论相比具有更大的解释力的原因。

1、中央-地方关系

中央-地方关系及其在不同历史阶段的变化，是很多试图解释中国经济增长的文献所关注的面向。比如，有些学者将改革开放至1990年代中期前中国经济的高速增长归因为经济体制，尤其是财政体制的持续分权，具体表现为1980年代国有企业行政管理权下放地方，实施“财政承包制”，以及1990年代中期后地方政府通过土地出让获得巨额财政收入。而地方官员晋升锦标赛理论的支持者则认为，1994年分税制改革后，中国经济增长的动力是各级地方政府的主官在上级建立的、以地方GDP增长率为主要指标的考核体制下，积极建设工业开发区、招商引资，努力推动本地增长，不光是为了财政收入而竞争，更是“为了提拔而竞争”。

以上两类解释都在本体论上承认“制度决定经济发展”这个命题，其学术渊源是新制度经济学理论，该流派强调一国的制度，尤其是政治制度是实现繁荣发展的决定性因素，比如包容性的政治安排、产权制度等。而财政分权理论、地方官员晋升锦标赛理论分别从改革时期经济管理体制的分权、政治（干部）管理体制的集权出发，试图找出推动经济转型发展的各种机制。但是，仅仅聚焦中央-地方关系面向，关注中央-地方政府之间的权责划分，远远不能有效解释转型不同阶段中国经济出现的各种丰富动态，也无法把握中国经济增长的本质。陶然老师认为，无论是在经验上，还是理论逻辑上，这两类解释都陷入了难以克服的误区（参见陶然、苏福兵，2021，经济增长的中国模式：两个备择理论假说和一个系统性分析框架，载于《比较》第144辑）。

除了以上这两类解释，周雪光教授从组织视角提出的“一统体制与有效治理的矛盾”这一理论框架，由于在解释中央与地方之间集权与分权的制度逻辑时，只主要关注了央地关系，而且主要只关注了官僚体制问题，而忽视了其他面向，包括后面的政治逻辑，因此这一理论框架对国家治理及其动态变化的提出的解释难以令人信服。

2、产业间的关系

产业间关系主要指不同产业之间的上下游投入产出关系及其后隐含的不同团体利益博弈的关系。不同产业在政府的产业布局中的相对地位。比如，1990年代中期以来，一、二、三产业在经济增长中的占比发生了变化：在城市大举扩张和招商引资的过程中，大量农田被征收，随后被改造为工业、商用和住宅等城市建设用地，以支持二、三产业的发展。而地方政府大规模招商引资推动第二产业的发展“大干快上”地新建、扩建各类工业开发区，在其目的是通过制造业拉动包括住宅在内的本地服务业规模扩大以及与土地开发相关的出让金及各类税收的提高，并由此催生了后来的土地财政、土地金融问题。

在计划经济时期，产业间关系主要是看机械装备、能源、原材料这样的重工业主要是为政府消费的“大炮”服务，还是主要为百姓消费的“黄油”服务。陶然老师指出，在前苏联和中国的计划经济时期，“条条管理”和“块块管理”其实分别对应着不同的产业发展目标。军工产业以及为军工服务的装备工业、能源、原材料行业生产主要由中央各个条条（各中央部委）直接进行“条条”管理，而农业与轻工业消费品（黄油），以及为消费品生产提供中间产品的重工业则主要交由地方政府实行“块块”化管理。因此， 在前苏联和中国的计划经济时代，虽然经济管理体制下的“条块”关系始终处在动态调整中，但相比于农业与轻工业消费品生产，军工产业和武器生产在产业布局上始终处于较为优势的地位，，结果必然是“军工最大化体制”的原型是一个高度中央集权的“条条体制”。因此，在计划经济时代，央地之间集权与分权之间的动态变化，本质上是“更多大炮”还是“稍微多一点黄油”之间的微调。只有当以“大炮”为主要目标向以“黄油”为主要目标的转变产生时，计划经济转型才真正启动。因此，要解释中国经济的转型发展，除了观察中央与地方政府之间是否进行了行政性分权外，还必须深入到产业的层次进行分析。

3、国家-社会关系

国家-社会关系是理解中国经济转型发展的重要面向之一。比如，赵鼎新教授提出的绩效合法性理论，就是试图解释为什么在缺乏西方民主制的情况下，中国却在1990年代仍然出现了经济的高速增长。该理论认为，在提供公共品、推动经济发展和反腐败等方面的政绩，构成了现代政府合法性的重要来源之一。而当意识形态合法性、程序合法性不足时，一国政府往往会很强的动力通过各种手段推动经济发展，以获得绩效合法性，从而捍卫政权的存续。

陶然教授提出，1990年代中后期以来， 尤其是中国加入世贸组织之后，中国地方政府以压低劳工成本、抑制环境运动和低价供地的方式，推动“国内逐底式竞争”发展外向型经济，并强力压制社会对其行动的反制，这一模式最开始出现在长三角地区。然而，这一逐底式竞争一旦启动，就会使一些原本就能实现快速增长且增长红利在政府和百姓之间分配更倾向于后者的城市被迫卷入。比如，珠三角地区原有利用集体土地发展工业的模式不仅带来了当地百姓的更高收入，而且不会因享受地方政府的补贴性供地而加重后者的财政支出压力。然而，一旦珠三角地区被迫卷入“国内逐底式竞争”，虽然短期内会促进本地增长，但长期来看，越是依赖地方政府优惠条件的企业，通常越缺乏技术创新的动力，因此其升级的动能和发展的潜力就越有限。总之，逐底式竞争的发生条件是国家-社会力量的平衡过度倾向于国家一端，但是这种竞争带来的是一种不可持续的、扩大收入分配差距的经济增长。

4、国内-国际关系

对改开时期中国高增长的解释也离不开对国内-国际关系及其变化的把握。比如，中美两国出于各自的战略利益，于1972年前后出现了关系缓和。1970年代外部军事压力实际减小，加上以“两弹一星”和1970年核潜艇下水为标志的国家安全问题有所缓解，主要领导人毫不犹豫地再度推动了行政性分权。这次分权行动的一个主要目的，就是希望不要再有一个强大的中央官僚及重工-军工集团。同时，中国就可以逐步减少军工支出，并从1970年代早期就逐步开始增加消费品的生产，改善脆弱的国内经济。从事后来看，1972年中美关系缓和成为中国从计划经济向市场经济的转型的关键历史节点。

再如，中国在2001年加入世界贸易组织后，成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，从而更深地融入国际经济大循环并实现迅速的出口增长。这不仅是由于90年代以来中央政府通过压低汇率、出口退税推动“国际逐底式竞争”和国内地方政府之间推动的白热化“国内逐底式竞争”，更是因为冷战结束后，国际政治、军事斗争的态势缓和，世界经济一体化进程加快，中国加入WTO 后中国的产品可以在国际市场上畅行无阻，因此超常规增长的出口，加上着一段时期外国资本和技术对中国的全面输入，才是中国过去20多年收入增长和财富创造的主要来源。

三、计划经济及其转型的本质

陶然老师指出，计划经济本质上是一种优先发展重工业，并利用重工业生产的发展路径，因此这不仅会产生科尔奈所讨论的因预算软约束、劳动力工作激励不足、创新激励不足、生产效率低下带来的计划经济“第二类低效率”，即工作激励低效率，更重要地，它会带来林毅夫教授所指出的由于资源错配、过度发展重工业、劳动力被压制在农村、消费品生产不足引发的计划经济“第一类低效率”，即资源错配低效率。前苏联、中国在建立政权后不久之所以都推行了计划经济体制，都是为了保卫新生的社会主义政权而优先发展重工并最终为军工服务。

从这个角度来看，批评计划经济体制生产效率低下的文献其实有失焦之嫌——计划经济的设计者考虑更多的不是如何提高生产效率，而是political survival。苏联式计划经济的本质是打造“大炮经济”，而非“黄油”生产最大化：供居民消费的农业与轻工业消费品（黄油）生产被维持在保证老百姓最基本生存的水平，同时以重工业优先发展推动“军工最大化”（大炮）来捍卫新生的社会主义政权。但是，此类发展战略往往很容易造就非常强大的、以生产机械装备、能源、原材料为主的重工业部门，以及为其服务的军工体系利益集团，最终形成一个难以打破的既得利益格局。而计划经济下条块关系的调整，即集权与分权之间的动态变化，本质上是“更多大炮”还是“稍微多一点黄油”之间的微调。

因此，20世纪七、八十年代中国和苏联、东欧各国启动的社会主义市场化转型，其成败并不是由一般所认为的中央-地方关系层面的变化，比如财政分权、上级对下级考核重心的变化）所决定的，而是要看哪些国家成功地实现了从“大炮”向“黄油”战略目标的转换，并且通过市场机制更有效率地生产出了百姓消费的黄油。总之，计划经济向市场经济转型的本质，其实就是从以“大炮”为主要目标向以“黄油”为主要目标的转变，而中苏市场化转型的分野，在很大程度上就是两国所面临的外部安全环境差别及其对计划体制刚性程度的影响。

四、计划经济转轨的中苏比较

实际上，1980年代中期戈尔巴乔夫上台后，前苏联就开始尝试大步推进市场化转型。改革初期，戈尔巴乔夫其实非常想学中国的成功经验，还派了很多学者来华考察中国经济体制改革的经验，甚至出台了一系列比中国更为开放的政策，但最后却发现政策执行的效果非常不理想。为什么会出现这样的情况？部分原因当然是苏联改革启动时的初始技术、土地以及劳动力禀赋条件与中国有一定的差别，比如苏联没有那么多除了自己劳力之外几乎一无所有的剩余农村人口，苏联农业生产的一些环节比如农机体系也因体制僵化而难以配合农业去集体农庄化和市场化。但陶然老师指出这些都只是次要的因素，根本原因还是在于1960年代苏联的石油、天然气大开发后有了充足的资源及现金去全力发展重工、军工，参与全球争霸。同时，苏联还有足够的外汇来大规模进口消费品（因为计划体制不是为了生产黄油建立的，在消费品生产上确实效率低下，苏联增加了不少农业投入，但产出效果不彰），甚至因为钱多而大力在全球进行经济和军事扩张，结果是强化了社会主义和资本主义两个阵营之间的对立，并推动西方（尤其是美国）和中国从对抗走向了合作，而这又进一步加大了前苏联的军事压力，最终陷入泥潭而难以自拔。

再来看中国：1978年的改革开放一般被认为是中国社会主义市场经济转型的起点。但陶然老师认为，之所以中国1978年之后能比较顺利地实现渐进式市场化改革，本质上还是因为国际关系的变化，尤其是中苏关系分裂后，1972年尼克松访华所带来的中美关系缓和，显著降低了中国的外部军事压力，加上文化大革命的冲击让原来强大的中央部委以及军工-重工体系力量被大幅度削弱，结果是中国的军工部门，以及为军工服务的重工业体系所占用资源可以被逐步地降下来，并转而为生产轻工业、农业消费品服务。因此 1972可以被认为是中国计划经济转型的一个关键历史节点。

当然，如果没有出现1978年这个历史转折点，以农业大包干责为起点的市场化改革仍然推进不了，将不会出现1980年代中国转型后的第一个黄金增长期。也正是从这个意义上看，计划经济向市场经济的转型，从本质上讲就是从以计划方式为手段、聚焦生产政府消费的“大炮”，转向以市场为手段、主要生产供老百姓消费的“黄油”。当然，除了外部因素，中国计划经济的转型轨迹始终受到高层派系斗争和政治形势的塑造，对此，陶然老师亦做出了精彩的分析。

相比之下，苏联恰恰是因为1960年代前后的石油大发现和大开发，反而最终带来了“资源的诅咒”，通过引发国内利益格局以及国际竞争态势的变化，陷入了两大阵营的对抗，最终完全被“大炮”锁定，结果是1980年代中期戈尔巴乔夫上台后，发现自己根本推动不了前述计划经济向市场经济的渐进式转型。恰恰是石油开发带来了前苏联中央各个部委、重工业、军工等相关利益集团早就尾大不掉，自然也就难以腾出资源，更不用说利用市场机制生产“黄油”了。戈尔巴乔夫上台后不久就发现，市场化的经济改革根本无法推动，只好诉诸政治改革，结果是局面失控，直到1990年代初期解体。

也正是从这个意义上说，无论是财政分权论，还是一些政治学者所倡导的“地方法团主义”激发基层活力，带来中国1980年代第一个黄金增长期的观点，虽然都有一定的学术贡献，但都不能从本质上解释中国1990年代中期之前相对顺利的转型第一阶段。在陶然老师看来，我们还是要从计划经济下大炮-黄油之间的权衡，从前苏联“石油诅咒”引发的1972这个关键历史节点出发，来理解尽管中苏计划体制之间未必存在那么大的初始差异，但为什么在1972年关键历史节点之后，两国的市场化转型路径产生了如此巨大的分歧。

五、中国增长模式与财富创造过程

而到了1990年代中期，中国又开始学习日韩台出口导向型的发展模式，在1990年代中后期逐渐形成了今天的经济增长模式。中国现有的增长模式可以被概括为如下图所示的“三二一”模型。简单来说，可以把这个分析框架简称为“三二一”经济增长模式，意即三类行政性垄断、两层逐底式竞争、一类市场化竞争。这是一个1990年代中后期之后逐渐演化出来的、到目前为止甚至有日益固化倾向的一个半市场化体制。当然，这个“三二一”分析框架主要还是考察1990年代中期之后的中国增长模式，而从改革开放初期到1990年代中期之前还是用“大炮—黄油”转换的分析框架更为适合。

图1 1990年代中后期中国逐渐形成的“三二一”经济增长模式

陶然老师描述了造就这个模式的国内外结构性因素及其逐步的演化过程，尤其是对这一以投资驱动、出口导向为主要特点的中国增长模式做出了一个简化的理论阐释。

这个“三二一”框架意在表明，中国当前的增长模式之所以可以走到今天，并推动中国一跃成为全球第二大经济体和上中等收入国家，根本而言是冷战结束后，出现了国际政治、军事斗争的态势缓和，世界经济得以迅速全球化这样一个大背景。而中国则充分利用了这段时期非常有利的国际经济与贸易环境，尤其是利用了发达经济体市场对中国产品大开，利用了国际资本、技术向中国的有效转移，实现了经济大发展。但与此同时，前一阶段的计划经济体制改革的不彻底也引发了一系列结构性问题，包括收入、财富差距扩大、环境污染严重，劳工保护不足，失地农民土地财产权益受损，乃至一度出现的系统性寻租。

因此，在这个增长模式下，国有银行、上游国有企业、地方政府分别保持了“金融部门、上游制造业与非金融高端服务业、城市商住用地三领域行政性垄断”；与此同时，中央和地方政府强力推动了“国际和国内两层逐底式竞争”，通过有效降低中国制造业产品的生产成本和国际市场价格，有力地支持了“出口导向型非公有制企业的一类市场化竞争”，造就了中国制造业产品在全球消费品市场，尤其是发达经济体消费品市场的强大国际竞争力，也同时实现了本世纪以来持续的大规模出口创汇和高额贸易顺差，并在中国特有的外汇兑换体制下累积了巨额的外汇储备，也超发了大量的对冲性人民币本币。最终，两层逐底式竞争所创造的这些巨额财富，为各级政府取得税收与非税收入，为上游制造业及高端服务业国企、国有银行和地方政府分别从三领域行政性垄断抽取高额租金奠定了基础。总之，该模式构成了一个人类历史上极为惊人的收入和财富创造的过程，同时也是一个极为惊人的财富分配和再分配过程。

以上世纪末逐步演化出来的中国地方“土地财政”和“土地金融”模式为例，至少在2008年国际金融危机之前，中国大部分二线城市，以及几乎所有的更低级别城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业就很难上规模，自然也就谈不上为地方带来高额的商住用地出让金及服务业营业税、所得税、土地增值税，契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等收入。与此相反，大部分二线及更低级别城市，只有制造业招商引资成功了，才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求，而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。

实际上，这些城市购买商品房的主力人群，并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类城市中高收入群体：1）民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；2）国有控股为主的金融业高收入员工；3）国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；4）是地方财政通过制造业带动服务业发展后抽取可观税、费、租供养的公务员和事业单位人员。显然，后三类人群的高收入来自其所就业的国有企业和公共部门的行政垄断地位。一旦出现对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府就可以因其垄断城市商住用地供应而获得高额的商住用地出让金，以及商业、住宅业发展的相关税收，这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。换句话说，中国特有的城市商住用地垄断供应让地方政府可以全面捕获二产对三产的“土地增值溢价”。

简单总结一下， 中国现有模式下的收入创造主要还是来源于制造业，尤其是出口制造业，而国民经济体系中的各个利益集团在这个“三二一”平台上博弈，带来了相当不平衡的第一次收入分配。除了给各级政府带来充沛的财政资源之外，这个模式还通过外汇储备—本币超发的机制创造了巨额的、央地各级政府掌握的金融资源，并进一步转化为超常规建设的基础设施和城市住宅用地地价、房价的快速上涨，最终实现了收入和财富的第二次分配。

六、评议部分

在讲座最后，来自公共管理学院的田传浩、李学文两位评议人与陶然老师探讨了以下问题：

1）在解释1970年代计划经济转型的启动、以及本世纪初经济增长的“三二一”模型的生成时，关键节点的选取标准是什么？

陶然回应：节点是从事后看出来的，并且是基于比较看出的。只有后面转折点出现，节点才有意义。在节点过后，某种制度或一个比较稳定的权力均衡开始出现“制度漂移”，导致原本相似的两个制度，由于节点时刻存在的一些细微的差别，在后来的发展过程中逐渐拉开差距，从而形成某种实质性转折。

2）用“三二一”模型中的内生变量（中央垄断、民企放权、两个逐底）替代财政分权、官员晋升理论中的内生变量，就能构建更好的理论模型吗？你提出的“渐进国有化改革”的政策建议（先不管这个建议对不对）能避免内生性问题吗？

陶然回应：这个模型没有忽视不同利益集团之间的博弈，借助这个框架，可以帮助我们理解不同利益集团依托各级政府、各类产业以及财税金融系统相互关联的经济大平台的博弈格局，使模型的解释具有实证基础。与这个理论框架比，财政联邦主义模式、官员晋升锦标赛理论的解释力非常有限，甚至是误导的，因为地方政府间围绕干部考核晋升的竞争并不是是最近20多年来中国经济增长的来源，因为这个考核体制子虚乌有。中国高增长的根本来源是超常规增长的出口和国外大规模的投资及技术引进，而三二一模型中的三个垄断部门更多是增长和财富的再分配者，而非创造者。我们不能把分钱的游戏当成增长与财富的来源。同时，这个理论模型可以让我们将中国与传统的东亚发展型国家增长模式进行有效地比较，比如中国存在三类行政性垄断，其他东亚发展型经济体可能只有一到两个垄断。这就是中国现有增长模式偏离东亚发展型模式并带来诸多扭曲的关键所在。

3）在书中你将1994年汇改中，美元兑人民币的官方汇率由5.8变为8.7解读为一种“国际逐底式竞争”的工具，有什么依据？万一8.7仍然高估了人民币呢？

陶然回应：1994年汇改的主要背景是，邓南巡讲话后中国从国外大规模进口商品，搞城市建设，导致外汇紧张，大概当时只剩下几十亿美金。随后，美元兑人民币的官方汇率升高至8.7，其实是后面亚洲金融危机的一个诱发因素，因为此后，中国制造业出口的竞争力加强了，而在其他亚洲邻国允许国际资本自由流动的情况下，大量美元热钱撤出东南亚。按照经济规律，人民币汇率应该随着劳动生产率提高、贸易顺差扩大而逐渐升值，但是事实上并没有，导致“三二一”模式继续运作。换言之，由于三大行政性垄断和两类逐底式竞争的存在，国民福利并没有像日本、韩国等东亚发展型经济体那样能实现持续提高。

4）在书中你提出的一点观察是中国的住宅用地比例过低，即住宅不饱和供地策略。不过我这里想举杭州市为例，提出一点不同的看法。我们知道，杭州是一个土地财政依赖度非常高的城市，但是2020年城市人均建筑面积却达到39.3平方米，而全国城镇人均住房建筑面积达到38.6平方米。从这个意义上说，你以住宅用地比例低来说明住宅供地不饱和，我觉得不太能说得通，因为只要住宅用地能满足居住需求就行。事实上，住宅用地比例低是由于工业用地比重太高了。

图2  1983-2021年杭州城市人均建筑面积变化（单位：平方米/人）

陶然回应：地方政府垄断限量住宅供应用地引发了炒房行为，并通过国际、国内逐底式竞争，催生了房地产泡沫。这个泡沫的一面是有钱人购买大量房产、中产加杠杆、政府放水，使得均住宅用地面积很大；但另一面是穷人买不起房，只能住在集体宿舍、城中村。这是从“三二一”模式内生出来的现象。你说的这些数据并没有对我的模型构成挑战，住宅用地比例低，住房供应量未必低，因为富人和中产都大规模参与炒房了，能够参与炒房就是因为供地比例制度性地低，房子可以很容易被炒起来。

5）在2009年之前，从土地财政收入和城投债规模分地区统计上看，全国的土地财政现象是不是更像是一个东部现象（见下图）？比如浙江现象？如果是这样的话，东部模式能否代表中国模式？以东部模式解释中国经济发展，是否忽视了中部、西部的经验？

注：土地财政收入=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+所得税（建筑业）+土地出让金

图3  1999-2021年分地区城投债发行规模（单位：亿元）

陶然回应：中国模式的原型其实是1990年代中期后逐渐形成的苏南模式，尽管当时东部沿海还出现了温州模式、珠三角模式。不过，后来的发展表明，只有苏南模式成功从长三角扩散（温州模式、珠三角模式则无法扩散），并被中西部地区的地方政府所仿效。所以可以说这一模式不仅局限于东部地区，中西部地区的地方政府都很有兴趣加入这个游戏。

6）从全国来看，土地财政现象主要是2003年之后的现象，而不是你说的1990年代中后期的现象。这一点可以被土地出让金收入、单位地价、土地出让金收入/地方一般预算内收入等历年统计数据变化，以及以“土地财政”为关键词的第一篇学术论文出现的时间等材料所证明（见下图）。

图4  1998-2008年土地出让金收入变化（单位：亿元）

图5  1998-2008年单位地价变化（单位：万元/亩）

图6  土地出让金收入/地方一般预算内收入的比例变化

图7  以“土地财政”为标题或关键词的在学术检索库中的搜索结果

陶然回应：土地财政模式是一个逐步发展的过程，1990年代中期前后，苏南地区地方国有企业和乡镇企业改制的同时，地方政府较大规模建设工业开发区进行招商引资就开始了，但此时房地产还没有大规模发展起来，1998年房改是一个点，但大规模商业性房地产开发还是在2002年加入WTO，中国步入改开时期第二个黄金增长期，以及同一时期城市商住用地全面招拍挂之后，所以这是一个渐进的过程，最后逐步演化为大规模的土地财政和土地金融现象。

7）这个理论框架是否忽视了地方政府的能动性？

陶然回应：地方政府的能动性更多是对国际环境以及中央政府所提供的结构性机会的理性反应。换言之，地方政府的行动是国际包容性贸易，投资环境及中央政府国际逐底竞争政策所释放出的条件诱致而来的，相对而言是更为被动的反应。因此，即使中国苏南没有最开始发展出这套模式，其他地方也迟早会探索出来。“三二一”分析框架想告诉大家的是，过去二十来年中国经济增长的真正来源其实是国际市场对中国产品开放后的中国进行的两层逐底式竞争。因此，解释中国经济增长的关键变量并不是什么地方官员的晋升压力，而是冷战后全球化加速条件下非常宽松国际环境所带来的。只关注地方政府行为这一内生性因素，一旦将中国与东亚发展型国家比较，理论的解释力就十分有限。

8）从“三二一”框架引发的、关于集权与分权的思考：无论“财政联邦主义者”所强调的经济分权，还是晋升锦标赛所强调的政治集权，他们所谈论的分权还是集权，其实都是政府之间的权力划分，与政府外的其他群体并没有多少实质的联系，也就是说，无论中央政府和地方政府怎么划分权力，从相对意义上来说，每一级地方政府对于其所管辖的区域事实上都是高度集权的。这个“权力的游戏”是否就是这一模型中三大行政性领域垄断的本质？

陶然回应：从国家和社会的关系上看，政府是超级强大，权力在握的，尤其是地方政府 有强制力抑制劳工、环境以及失地农民；从中央和地方的关系来看， 中央政府（和省级政府）掌控了能源、原材料，非金融高端服务业（电信，交通）的上游国有企业，以及金融行业的中央级别的国有银行，地方政府则掌握了土地，尤其是商住用地的控制权，也掌握了部分地方国有银行，这三个垄断是央地政府强大力量的经济基础所在

9）有数据显示，2017-2021城投债用于借新还旧占比不断上升。而用于建设项目占比不断降低。因此，城投债已经不再是你所说的，主要是一个拉动地方经济建设的工具，而是一个借新还旧、击鼓传花的游戏。

图8  2017-2021年城投债用于借新还旧占比变化

图9  2017-2021年城投债用于建设项目占比变化

陶然回应：这个确实是中期累积起来，到最近几年出现的现象，值得关注和担忧。

10）现阶段，是否能在土地所有权的层面解决目前的土地财政困局？

陶然回应：我们很多学者强调所有权，一般来讲就是强调制度。然而一旦所有权问题被过度强调，往往容易犯制度主义者的错误：当我们说制度决定发展时，只看到纸面上的正式制度，而看不到实际的政治力量均衡。因此，土地所有权是可以国有还是私有，并不是破解土地问题的关键，首先需要知道创设制度背后的权力结构是什么。

（这篇讲座纪要不仅包含了陶然老师演讲的现场实录，也综合了陶然老师已发表的论文以及他在不同场合谈过的观点。）

记录整理：周子晗（经由陶然教授审阅修订）

作者介绍

陶然，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授，公共政策研究部主任。先后获兰州大学学士、北京大学理学硕士学位、芝加哥大学经济学硕士和博士学位，曾在英国牛津大学中国研究所进行博士后研究，先后任中国科学院副研究员、中国人民大学经济学院教授。研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域，包括发展经济学、制度经济学、转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、地方治理及公共财政等。陶然教授主持过两项国家自然科学基金重点项目，目前正在主持一项国家社科基金重大项目，并在中国户籍、土地、住房改革等领域发挥了一定的政策影响。

2002年以来，陶然教授在国内与国际知名学术期刊发表学术论文112篇，其中中文社科权威与核心期刊61篇，包括13篇权威社科期刊论文。在英文期刊的论文发表上，迄今为止已发表SSCI 期刊48篇，涵盖经济学、社会学、政治学、人口学、城市研究不同领域的主流学术期刊。陶然教授2020年、2021年、2022年连续三次入选全球性信息分析公司爱思唯尔（Elsevier）发布的中国高引用学者（Chinese Highly Cited Researchers）“理论经济学”榜单。

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